Demokracija je oblik vlasti u kojoj odluke u državi donosi većina građana
neposredno i posredno putem izbora. U
suvremenom društvu demokracija je utemeljena na sudjelovanju građana u izboru
za predstavnike u predstavničkim
tijelima i dužnosnike koji se mogu neposredno birati.(predstavnička
demokracija).
Ukoliko svi
građani izravno sudjeluju u donošenju odluka u državi govorimo o
neposrednoj (izravnoj) demokraciji.
Osnovni oblik neposredne
demokracije u većini modernih
demokratskih država je referendum. Referendum je instrument neposredne
demokracije koji dopušta narodu da se izjasni o aktu usvojenom od strane
državne vlasti, najčešće parlamenta. .
Predmet
referenduma je najčešće odlučivanje o prihvaćanju ili odbacivanju prijedloga
ustava zakona, drugog propisa ili
političke odluke. Izraz demokracija se u etimološkom smislu izvodi iz grčke
riječi demos i kratos ( narod i vladavina).
U suvremenim
demokracijama se pretežno primjenjuje sustav posredne demokracije ili
predstavničke vladavine a u praksi se primjenjuje s oblicima neposredne
demokracije.
U ovom radu
prikazuje se pravo Švicarske Konfederacije i Republike Hrvatske koje se odnosi
na oblike neposredne demokracije s
osvrtom i na posrednu demokraciju.
Ključne
riječi: demokracija,
neposredna ( izravna) demokracija, referendum, narodna inicijativa,
predstavnička (posredna) demokracija, demokratski izbori.
1. UVODNE
NAPOMENE
Demokracija je
oblik vlasti u kojoj odluke u državi
donosi većina građana neposredno i posredno putem izbora. U suvremenom
društvu demokracija je utemeljena na
sudjelovanju građana u izboru za predstavnike u
predstavnička tijela ( parlamentarne skupštine) i za dužnosnike.
U suvremenim
demokracijama izabrani predstavnici nemaju imperativni mandat .Oni nemaju
obavezu da za svaku odluku u čijem donošenju sudjeluju traže mišljenje birača,
odnosno izborne baze i glasovati kako im je određeno.
Ukoliko svi
građani izravno sudjeluju u donošenju odluka govorimo o neposrednoj
demokraciji. Osnovni instrument neposredne demokracije u većini modernih demokratskih država je
referendum.
Demokracija znači
vladavinu naroda, odnosno oblik vladavine u kojem vlast obnaša cijeli narod a
ne klasa ili pojedini dio. Izraz demokracija se u etimološkom smislu izvodi iz
grčkih riječi demos i kratos – narod i vladavina. Razlikujemo političku i socijalnu
demokraciju. Politička demokracija proizlazi izravno iz ustavnog prava. Ona
postoji kada ustavni poredak
ustanovljuje i priznaje narod , odnosno, izborno tijelo kao državno tijelo i
dozvoljava mu, dajući mu određene nadležnosti da vrši više ili manje važnu
ulogu u okviru te države. Razlikujemo predstavničku i neposrednu ili izravnu demokraciju. Političku
demokraciju čine institucije koje počivaju na narodu. Demokratske institucije
su ključ demokracije. ( Andreas Auer,.Giorgio Malinverni i Michel
Hottelier:»Droit constitutionel suisse» Staempfli Editions SA Berne, Suisse»)
Moderna koncepcija
demokracije razvila se zajedno s načelima prirodnog prava i europskog
prosvjetiteljstva 18. stoljeća. Političko- filozofske temelje modernog
shvaćanja demokracije postavili su između ostalih J. Locke (1632- 1704) i J. J. Rousseau ( 1712- 1778). J.J. Rousseau razvio je koncepciju narodnog
suvereniteta i tvrdio je da je narodni suverenitet nedjeljiv i neotuđiv te da ga se narod ne
može odreći niti na druge prenijeti vršenje suvereniteta. U svojem djelu «Du contrat
social» (Društveni ugovor) Rousseau
navodi da je vlast potrebna radi osiguranja mira i blagostanja u društvu ali
ona ne smije biti u rukama jednog čovjeka niti nekolicine ljudi. Rousseau je
zastupao ideju potpune neposredne
demokracije u zakonodavstvu Nakon
Engleske revolucije (1688-89) u
Engleskoj je uvedena parlamentarna
monarhija. Američka (1775-83) i Francuska revolucija 1789. rezultirale su
ustavnom demokratskom vladavinom naroda.
Novim Ustavom iz
1990 g. Republika Hrvatska uspostavljena je kao samostalna, neovisna i i
suverena država. Prema članku 1. Ustava R Hrvatska je jedinstvena demokratska i
socijalna država u kojoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao
zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana a narod ostvaruje vlast izborom
svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem. R Hrvatska je konstitutivna
predstavnička demokracija i jedna vrsta participatorne demokracije, s oblikom vladavine u kojem narod vlast
obnaša sam neposredno ili posredno.
U predstavničkom
sustavu suverenost se delegira zastupnicima naroda koji obnašaju vlast u ime
naroda, a predstavnici odgovaraju narodu putem izbora. Narod zadržava svoj
suverenitet pasivno, odnosno, u potencijalnom smislu. Građani su kontrolori
izvršavanja vlasti. U ovom slučaju može se govoriti o obliku polu neposredne
demokracije ( Prof. Branko Smerdel i
prof. Smiljko Sokol: Ustavno pravo, Zagreb Pravni fakultet 2006.godine»)
Sudjelovanje
naroda u vlasti može se pojaviti u vidu opoziva ( SAD) te referenduma i narodne
inicijative ( Švicarska Konfederacija).
U participatornoj
demokraciji referendum je jedan od
oblika polu neposredne demokracije što
predviđa i Ustav RH
Sudjelovanje
građana u izborima za predstavnike u
predstavničkim tijelima i dužnosnike je
temeljna demokratska institucija. Pravo građana na sudjelovanje u slobodnim i demokratskim izborima utemeljeno je na
ustavima nacionalnih država, ustavnom
pravu i međunarodnim aktima za zaštitu
ljudskih prava. Tako je čl.3. Protokola broj 1. uz Europsku konvenciju za
zaštitu osnovnih ljudskih prava i temeljnih sloboda i člankom 25. Pakta II.
predviđeno pravo izabrati i biti izabran na periodičnim izborima, pod uvjetima koji
osiguravaju slobodno izražavanje volje biračkog tijela na izborima za
predstavnička tijela.
Demokratske
institucije su ključni element političke demokracije. One čine narod jednim
državnim tijelom Bitno je definirati biračko tijelo i način njegovog
funkcioniranja te njegove ovlasti.
2. VIJEĆE EUROPE
2.1. Europska konvencija za zaštitu osnovnih ljudskih prava i
temeljnih sloboda
Prema Preambuli
Konvencije za zaštitu osnovnih ljudskih prava i temeljnih sloboda koja je donijeta
u okviru Vijeća Europe ( potpisana je u Rimu 4. studenog1950. godine i stupila
na snagu 1953 godine) «osiguravanje osnovnih ljudskih prava i temeljnih sloboda počiva na zaista demokratskom političkom sustavu». Uspostavom karakterističnog
principa takvog sustava, pravo glasa i pravo biti izabran koji su
predviđeni člankom 3. Protokola broj 1.
imaju u sustavu Konvencije temeljnu važnost.
3. EUROPSKA UNIJA
3.1. Ugovor iz Maastrichta
Stupanjem na
snagu Ugovora iz Maastrichta ( sklopljen 7. veljače 1992) kojim je
Europska Unija ( dalje: EU) postala političkom zajednicom državljani EU koji
prebivaju u državi članici čiji nisu državljani
imaju pravo glasovati na lokalnim izborima i biti izabrani u toj zemlji
pod jednakim uvjetima kao državljani te države.( članak 19. Rimskog Ugovora,
bivši članak 8.b. al.2.) U članku 17. ( bivši članak 8.) predviđeno je da su
europski državljani osobe koje imaju nacionalnost jedne od država članica.
Naime, svi državljani EU imaju pravo kretati se i slobodno boraviti na
teritoriju država članica. (članak 17. Rimskog ugovora, bivši članak 8.a
al.1.). Državljani EU imaju također pravo glasovanja i biti izabrani u izborima
za Europski parlament ( članak 19.
Ugovora, bivši čl. 8.b.al.2.).
Prema Lisabonskom
ugovoru ( stupio na snagu 1. prosinca 2009) EU je prostor slobode, sigurnosti, demokracije i mira a
ciljevi EU su između ostaloga i
poštovanje ljudskih prava, vladavina prava ,te provođenje i razvoj međunarodnog
prava.
4. POSREDNA I
NEPOSREDNA DEMOKRACIJA
U ustavnopravnoj teoriji postoje dva temeljna načina ostvarivanja
narodnog suvereniteta: posredno (
predstavničko) i neposredno odlučivanje. Prema načelu tzv. nedjeljivog ili
nacionalnog suvereniteta suverenitet pripada narodu kao nedjeljivoj cjelini.
Narod može sukladno Ustavu vlast izvršavati na dva načina: na način da
neposredno izvršava njezine funkcije ili
njihov dio ( neposredna demokracija u cijelosti ili pojedini oblici) ili da
bira svoje predstavnike preko kojih posredno obnaša vlast (posredna demokracija
ili predstavnička vladavina)
U suvremenim
demokracijama pretežno se primjenjuje sustav posredne demokracije, odnosno
predstavničke vladavine. Predstavnička vladavina primjenjuje se u praksi
s oblicima neposredne demokracije tj.
referendumom i narodnom inicijativom. Stoga se suvremene demokracije danas
ostvaruju kao kombinacija posredne i
neposredne demokracije ( Prof. Branko
Smerdel i prof. Smiljko Sokol: Ustavno
pravo, Pravni fakultet u Zagrebu 2006.godine).
Predstavnička
demokracija povijesno se stvarala usporedo s parlamentarizmom (Velika
Britanija, Francuska i dr.)
Sustav
predstavničke vladavine ( predstavnički mandat) je odnos birača i njihovih
zastupnika u kojem su zastupnici u svojem djelovanju i u glasovanju u
predstavničkom tijelu neovisni o stavu birača pa ih oni ne mogu opozvati.
Izabrani zastupnik nositelj je kolektivnog mandata stečenog izborom.
Imperativni
(obvezujući) mandat pretpostavlja pravo birača da daju obvezne upute
zastupnicima a dužnost je zastupnika da se uputa svojih birača
pridržavaju..Ovaj mandat utemeljen je na instituciji mandata koja je bila
predviđena rimskim pravom.
Zastupnik je
pravno neovisan i slobodan u svojem djelovanju u parlamentu ali je
odgovoran svojoj političkoj stranci čiji
je bio kandidat na izborima i izabran.
Prema Ustavu R.
Hrvatske, koji predviđa načelo narodnog suvereniteta, narodom se smatraju svi
državljani Republike Hrvatske. Ustav
predviđa sustav predstavničke vladavine u kombinaciji s oblicima neposrednog
odlučivanja kao što je to referendum.
Člankom 70.
stavak 1.Ustava RH predviđeno je da je
Hrvatski Sabor predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u
R.Hrvatskoj.
4.1. Oblici
neposrednog odlučivanja.
Referendum je
oblik neposrednog odlučivanja kojim se građani neposredno tajnim glasovanjem
izjašnjavaju o nekom pitanju koje je
oblikovano na način da se na njega može odgovoriti sa za ili protiv tj. sa da
ili ne. Najčešće je predmet referenduma
odlučivanje o prihvaćanju ili odbacivanju prijedloga Ustava, zakona ili drugog propisa ili političke odluke. Postoji razlika između referenduma i
neposrednih izbora. Referendum je oblik neposredne demokracije a kod
neposrednih izbora radi se o elementu predstavničke vladavine.
Postoji više
vrsta referenduma. Postoji referendum na razini državne zajednice. U federalnoj
državi postoji referendum na razini federacije
i na razini federativnih jedinica.
Lokalni
referendum je referendum na razini lokalnih političko teritorijalnih jedinica.
Posebna vrsta
referenduma je referendum kojim se realizira pravo naroda na samoodređenje kod
kojeg se građani neposredno izjašnjavaju tajnim glasovanjem u kakvoj će državi ili
državnoj zajednici živjeti. Tu se radi o odcjepljenju ili razdruživanju unutar
neke države ili državne zajednice ili o
odlučivanju o udruživanju ili priključenju
u državu ili zajednicu država. U međunarodnom pravu ova vrsta
udruživanja naziva se i plebiscitom.
4.2.
Ustavotvorni referendum
Ovaj referendum
je oblik ili način izmjene ili revizije Ustava neposredno od strane biračkog
tijela Ovisno o tome u kojim slučajevima dolazi do raspisivanja
ustavotvornog referenduma razlikuje
se apsolutno obvezni ustavotvorni
referendum, relativno obvezni ustavotvorni referendum i fakultativni
ustavotvorni referendum.
Ukoliko se o
svakoj izmjeni ustava mora odlučiti na referendumu radi se o apsolutno
obveznom ustavotvornom referendumu.
Takav
ustavotvorni referendum primjenjuje se u Švicarskoj. u kojoj se o svakoj
izmjeni Ustava odlučuje referendumom. Da bi izmjena Ustava u toj zemlji bila
prihvaćena mora se za izmjenu izjasniti
većina birača koja je pristupila referendumu uz uvjet da je referendumu pristupila najmanje polovina svih
upisanih birača.. O prihvaćanju izmjene Ustava mora se izjasniti većina
kantona, odnosno većina birača koja je unutar svakog kantona glasovala. obzirom
da je Švicarska federativna država. Apsolutno obvezni ustavotvorni referendum primjenjuje
se i na razini kantona i federativnih
jedinica Švicarske.
Primjene
referenduma je ograničena budući da je on podesan za odlučivanje naroda o
jednom ili jednostavnim pitanjima. Relativno obvezni ustavotvorni referendum se primjenjuje u slučaju kada se referendum
mora raspisati za izmjenu ranije
određenih odredaba Ustava. Ustav se u principu može mijenjati bez primjene
referenduma , no međutim referendum se mora primijeniti za izmjene Ustava kad
je to izričito u Ustavu navedeno. Ova vrsta referenduma primjenjuje se
primjerice u nekim federalnim državama SAD-a..
U pravnim
sustavima najčešće se primjenjuje fakultativni ustavotvorni referendum o
čijem raspisivanju odlučuju nadležna tijela. Ova vrsta referenduma može biti
raspisana u svakom slučaju revizije
Ustava ali ne mora. Inicijativa za
raspisivanje ovog referenduma može biti u nadležnosti ili predstavničkog tijela
ili Predsjednika Republike.
Fakultativni
ustavotvorni referendum predviđen je Ustavom R Hrvatske Ustavom Italije 1947., Ustavom Francuske iz
1958., Ustavom Španjolske iz 1978. itd.
4.3. Zakonodavni referendum
Razlikujemo
apsolutno obvezni zakonodavni referendum pri čijoj se primjeni svi zakoni
donose isključivo referendumom, relativno obvezni zakonodavni referendum pri
čijoj se primjeni samo određene Ustavom propisane vrste zakona moraju donositi
referendumom i fakultativni zakonodavni referendum kod kojeg se referendum
raspisuje u povodu inicijative Ustavom predviđenih tijela.
Kao podvrste
zakonodavnog referenduma postoje prikriveni zakonodavni referendum i
savjetodavni zakonodavni referendum..(prof.Branko Smerdel i prof. Smiljko
Sokol: Ustavno pravo, Zagreb, Pravni fakultet 2006 godine).
5. USTAV ŠVICARSKE KONFEDERACIJE – OBLICI NEPOSREDNE
(IZRAVNE) DEMOKRACIJE
.
U Švicarskoj Konfederaciji narodni neposredni izbori,
odnosno, sudjelovanje građana u izborima za predstavnike u predstavničkim
tijelima i dužnosnike je temeljna demokratska institucija.
Referendum je
instrument neposredne demokracije koji dopušta narodu da se izjasni o aktu
usvojenom od strane državne vlasti, najčešće parlamenta. Referendum može biti
prema Ustavu Švicarske Konfederacije
zakonodavni, ustavotvorni, konvencionalni ili administrativni.
5.1.Vrste referenduma prema Ustavu Švicarske Konfederacije
Obvezatni
referendum čini
glasovanje naroda uz pozitivni rezultat
uvjetom valjanosti jedne norme. Predviđen je federalnim propisima za
izmjene Ustava, pristupanje nadnacionalnim organizacijama, kolektivnu sigurnost
i donošenje hitnih federalnih zakona.
Potrebno je da budu potvrđeni dvostrukom većinom glasova
naroda i kantona. Fakultativni referendum (uobičajeni) daje pravo
biračkom tijelu da se izjasni u posljednjoj instanci o usvajanju jednog
normativnog akta u određenom roku od strane dijela tog tijela.
Izvanredni
referendum se razlikuje od uobičajenog u činjenici da je glasovanje naroda
organizirano od strane državnog tijela. To može biti šef države, parlament,
zastupnička manjina ili decentraliziran
kolektiviteti.( Behordenreferendum).
Prethodno
glasovanje (glasovanje o principu) daje narodu priliku
izjasniti se o principu neke izmjene prava koje je na snazi. Rezultat ovog
glasovanja je imperativ za vlast. U
federalnom švicarskom pravu ovaj tip referenduma je predviđen za narodnu inicijativu koja se odnosi na potpunu
izmjenu ustava.
Savjetodavni
referendum se razlikuje
od ostalih vrsta referenduma jer njegov rezultat nije obvezan za vlast, ali je
dobro došao kod donošenja odluka vlasti. Nije poznat u federalnom švicarskom
pravu već u nekim švicarskim kantonima. Poznat je i u pravu Velike Britanije.
Primijenjen je u slučaju referenduma za pristupanje Velike Britanije EU.(
Andreas Auer,Giorgio Malinverni i Michel Hottelier: Droit constitutional suisse
«Staemfli Editions SA Berne, Suisse)…
Konstruktivni
referendum je varijanta fakultativnog referenduma koji se tradicionalno često
primjenjuje u Švicarskoj. On pruža narodu mogućnost zauzimanje stajališta o
nekom pitanju ili projektu te omogućava
traženje poboljšanja nekih stajališta u
vidu suprotnog prijedloga. Ova vrsta referenduma nije predviđena u federalnom švicarskom pravu. Predviđena je
u nekim kantonima kao: Glaris,
Appencell, Rhodes Interieures, Nidwald, Berne Bale- Campagne i Saint –Gall.
5.2. Narodna
inicijativa
Narodna
inicijativa je instrument izravne
demokracije predviđen švicarskim pravom, koji daje pravo dijelu biračkog tijela pokrenuti
postupak koji vodi usvajanju,
reviziji ili ukidanju jednog državnog akta. Sukladno prirodi tog akta inicijativa može biti ustavotvorna,
zakonodavna ili upravna. Sukladno članku 138 st.1. i 139.st.1. Ustava Švicarske
konfederacije 100 000 građana može tražiti svakodobno potpunu ili djelomičnu
izmjenu federalnog Ustava. Statistika pokazuje da taj institut nije učinkovit.
Govori se o inicijativi za
referendum, koja izaziva u zadnje vrijeme glasovanje o principu. Inicijativa je
izravna, no njezino odbijanje vodi referendumu.
5.3. Pravo opoziva
Pravo opoziva dozvoljava jednom
dijelu naroda inicirati glasovanje o
pitanju raspuštanja Parlamenta, opozivu vlade i opozivu člana vlade
.
Može se
zaključiti da je Švicarska je zemlja neposredne demokracije jer propisima predviđa
i prakticira institucije referenduma
i narodne inicijative. Suvremena doktrina ima teškoće u postizanju precizne definicije neposredne
demokracije i kvalifikacije švicarske demokracije.
Za neke autore je
izravna demokracija izričito suprotna predstavničkoj demokraciji. U
predstavničkoj demokraciji narod izabire na četiri, pet ili više godina osobe
koji ih predstavljaju u parlamentu ili na čelu države. Između izbora izabrani
predstavnici djeluju i govore u njihovo
ime. U neposrednoj demokraciji narod
izvršava sam i izravno sve ovlasti i
cjelokupnu vlast. Za takvu demokraciju Rousseau je govorio da dolazi narodu od
Boga. Ponekad se govori o švicarskoj demokracije kao poluizravnoj («semi –directe»).
U Švicarskoj
teoriji prevladava mišljenje: da bi se jedna demokracija mogla smatrati
neposrednom (izravnom) potrebno je da narod izvršava i druge ovlasti osim onih
izbornih, te da izvršavanje drugih
ovlasti ne ovisi o volji drugog državnog tijela. Pitanje da li i o
čemu će narod odlučivati, mora ovisiti o pravnoj prirodi nekog akta ili o volji
dijela naroda. Postojanje obveznog
referenduma, običnog fakultativnog referenduma ili narodne inicijative određuje
prirodu demokracije (neposredna ili predstavnička). U sustavu neposredne demokracije vladajući ne
mogu slobodno birati kada će se narod pozvati na sankcioniranje njihove
politike. Ono što jest izravno u izravnoj demokraciji nije toliko vršenje
vlasti od strane naroda već činjenica da narod ima pravo pokrenuti mehanizme
legitimnosti vlasti. ( Andreas Auer, Giorgio Malinverni i Michel Hottelier:
«Droit constitutionel suisse» Staempfli Editions SA Berne, Suisse).
Na
referendumu ne sudjeluju svi birači. Iz
te činjenice proizlaze posljedice kao
što su nedostatak kvoruma, apstinencija
i dr. Za razliku od parlamenta ili vlade koji ne mogu djelovati ako ne
sudjeluje minimalni broj prisutnih
članova (čl. 159 st. 1 Švicarskog Ustava) švicarsko izborno tijelo nije
podvrgnuto kvorumu. Ne postoji zahtjev određenog postotka izbornog sudjelovanja
kako bi se potvrdilo narodno savjetovanje (kvorum sudjelovanja). Sudjelovanje na izborima i narodnim
glasovanjima u Švicarskoj obilježeno je snažnom apstinencijom. Nešto više od trećine birača sudjeluje na federalnim izborima.
To se tumači brojem izbora na koje su građani pozvani i brojem odluka koje
građani moraju donijeti.
U Švicarskoj su
česti zahtjevi za referendumom i
peticije, koje ukazuju na često korištenje referenduma.
Politička prava
dvostruke su prirode. S jedne strane građanin glasovanjem uživa pravo a s druge
vrši i svoju dužnost.. Federalni sud je utvrdio da politička prava građana dozvoljavaju vršenje osnovne dužnosti
demokratske države. Kantoni su ovlašteni ustanoviti obvezno glasovanje (Stimmzwang)
Kršenje
političkih prava može prijaviti svaki
glasač, čak i ako on osobno nije pogođen kršenjem.
Vlada, parlament
ili dio izbornog tijela mogu pripremiti prijedloge državnih akata koji će biti
predloženi izbornom tijelu. Ono može samo potvrditi ili odbiti volju nekog
državnog organa.
Pravo glasovanja u Švicarskoj
konfederaciji konstituira jedan od bitnih atributa državljanstva. Kvaliteta
najvažnijeg tijela države rezervirana je samo za švicarske državljane ( članak
136. švicarskog Ustava).
On predviđa izvršavanje političkih prava na federalnom planu samo švicarskim državljanima. Veza
državljanstva i političkih prava postavlja npr. pitanje prava glasa stranaca i državljana koji
prebivaju u inozemstvu.
U Švicarskoj se situacija razlikuje na nivou kantona i
općina. U Neuchatelu priznaje se pravo glasovanje strancima na lokalnom
općinskom nivou od 1849 godine. Danas stranci u ovom kantonu imaju pravo glasa
ukoliko posjeduju dozvolu prebivanja u istom.
5.4. Oblici referenduma
Prema Švicarskom
Ustavu razlikujemo tri tipa ustavnog referenduma.
Prvi se zove konstitutivni
referendum i označava referendumsku konzultaciju koja ima za cilj izbor
prvog ustava ili neke temeljne principe a događaju se u procesu ustavnih
promjena ili ukidanja ustavnih odredaba. U fazi nastanka prvog ustava narod je
pozvan da ratificira ustavni tekst ili da se izjasni o formi vlade koja će biti uspostavljena budućim Ustavom. Time narod vrši funkciju
originarne konstituirajuće vlasti. Taj tip ustava je karakteriziran svojim
učinkom osnove novog ustavnog uređenja, koji je u raskidu sa prethodnim
Sljedeći je referendum
ustavne revizije koja za cilj ima izmjenu postojećeg ustava koji je na snazi. U procesu prilagodbe
ustava izmijenjenim potrebama društva,
narod je pozvan potvrditi projekt izmjene koji mu je predložen. Time narod vrši
funkciju izvedene ustavne vlasti.
Nadalje postoji tzv.
suvereni referendum. To je referendumska konzultacija koja se odnosi na izmjene teritorija, samoodređivanje
decentraliziranog kolektiviteta ili pristup države nadnacionalnoj organizaciji.
Ovdje se radi o prostornoj, strukturalnoj
ili međunarodnoj preorijentaciji države koja mijenja temeljne principe
suvereniteta te države. .
6. USTAV REPUBLIKE
HRVATSKE ( pročišćeni tekst «Narodne novine» 56/91,135/97,
8/98,113/00,124/00,28/01,41/01,55/01,76/10,85/10)
Prema Temeljnim odredbama Ustava RH Republika Hrvatska je jedinstvena i nedjeljiva demokratska i
socijalna država a u R. Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu
kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana. Narod ostvaruje vlast
izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem.( članak. 1.).
Suverenitet R,
Hrvatske neotuđiv je, nedjeljiv i neprenosiv. ( članak. 2.stavak 1.)
Osnivanje
političkih stranaka je slobodno a unutarnje ustrojstvo političkih stranaka mora
biti sukladno temeljnim ustavnim demokratskim načelima. (članak. 6.stavak 1.i
2.).
Prema odredbi
članka 45. Ustava hrvatski državljani s navršenih 18. godina imaju opće i
jednako biračko pravo na izborima za Hrvatski sabor, Predsjednika Republike
Hrvatske i EU Parlament te u postupku odlučivanja na državnom referendumu u
skladu sa zakonom. U izborima za
Hrvatski sabor birači koji nema ju prebivalište u RH imaju pravo izabrati tri
zastupnika u skladu sa zakonom. (stavak 2.). U izborima za Hrvatski Sabor,
Predsjednika RH i EU Parlament te u
postupku odlučivanja na državnom referendumu biračko pravo se ostvaruje na neposrednim izborima tajnim glasovanjem a
birači koji nemaju prebivalište u RH
ostvaruju biračko pravo na biračkim
mjestima u sjedištima diplomatsko konzularnih predstavništava RH u stranoj državi u kojoj prebiva.
U izborima za
Hrvatski Sabor, Predsjednika Republike RH i Europski Parlament te u postupku
odlučivanja na državnom referendumu ostvarivanje biračkog prava R. Hrvatska
osigurava i svojim državljanima koji se u doba izbora zateknu izvan njezinih
granica tako da mogu glasovati u
sjedištima diplomatsko - konzularnih predstavništava RH u stranoj državi u
kojoj se nalaze ili na drugi način određen zakonom.
Hrvatski sabor je
predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u RH. ( čl. 70
Ustava RH).Hrvatski sabor ima najmanje 100, a najviše 160 zastupnika koji se na
temelju općeg i jednakog biračkog prava biraju neposredno tajnim glasovanjem.
Sukladno članku
72. Ustava RH zastupnici se biraju na
vrijeme od četiri godine .Zakonom se određuje broj, uvjeti i postupak izbora
zastupnika u Hrvatski sabor.
Člankom 74. je
predviđeno da zastupnici u Hrvatskom saboru nemaju obvezujući mandat.
Hrvatski Sabor
odlučuje između ostalog o donošenju i promjeni Ustava i zakona te o
raspisivanju referenduma.
Sukladno članku
87.. Ustava Hrvatski Sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu
Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga.
Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade
raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje
drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike..
O pitanjima iz
stavka 1 i 2. ovog članka Hrvatski Sabor će raspisati referendum u skladu sa
Zakonom ako to zatraži 10% od ukupnog
broja birača u RH. ( st.3). Na referendumu se odlučuje većinom birača koji su pristupili referendumu a
odluka donesena na referendumu je obvezatna. O referendumu se donosi Zakon
kojim se mogu propisati i uvjeti za održavanje savjetodavnog referenduma.
Ustavni sud RH
nadzire ustavnost i zakonitost izbora i državnog referenduma i rješava izborne
sporove koji nisu u djelokrugu sudova.
Člankom 141. Ustava
Odluka o udruživanju R Hrvatske u saveze s drugim državama donosi se na referendumu većinom glasova birača
koji su pristupili referendumu, nakon što je o udruživanju RH prethodno
odlučio Hrvatski Sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. Referendum se mora održati u
roku od 30 dana od dana donošenja odluke Hrvatskog Sabora. Odluka donesena na
referendumu je obvezatna. Odredbe ovog članka o udruživanju odnose se i na
uvjete i postupak razdruživanja RH.
Prije izmjena
Ustava RH iz 2010 godine člankom 141 Ustava
bilo je predviđeno da se Odluka o udruživanju R. Hrvatske u saveze s
drugim državama donosi na referendumu većinom glasova ukupnog broja birača u državi , nakon što je
o udruživanju RH prethodno odlučio Hrvatski Sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.
7. REFERENDUM U REPUBLICI HRVATSKOJ
U R Hrvatskoj
referendum i drugi oblici osobnog sudjelovanja hrvatskih državljana s biračkim
pravom u obavljanju državne vlasti i lokalne samouprave uređen je Ustavom RH, a
ovaj institut razrađen je u Zakonu o referendumu i drugim oblicima osobnog
sudjelovanja u obavljanju državne vlasti, lokalne i područne ( regionalne samouprave ( «Narodne
novine» br. 33/96, 92/01 44/06, 69/07i 38/09).
Ustav R Hrvatske
usvojio je načelo narodnog suvereniteta te je utvrdio dva oblika ostvarivanja vlasti
naroda: prvi je izbor narodnih predstavnika a drugi neposredno odlučivanje (čl.
1. st. 3. Ustava). Ustavom RH referendum je utvrđen kao temeljni oblik neposrednog
odlučivanja. Ustav u principu utvrđuje institut fakultativnog ustavotvornog i
zakonodavnog referenduma određujući da se referendum može raspisati
fakultativno i o drugom pitanju iz djelokruga Hrvatskog Sabora kao i o pitanju
za koje predsjednik Republike smatra da je važno za neovisnost, jedinstvenost i
opstojnost RH (čl. 87. st.1.. i 2. Ustava).Ustavotvorni referendum može
raspisati Hrvatski Sabor ili predsjednik
Republike.
Zakonodavni
referendum o prijedlogu zakona načelno može raspisati samo Hrvatski sabor.
Promjenom Ustava
RH iz 2000. predviđen je institut narodne inicijative za raspisivanje
referenduma. Dopunom čl. 87. u st. 3. propisano je da će o pitanjima iz st. 1.
i 2. ovog članka Hrvatski sabor raspisati referendum sukladno zakonu, ako to
zatraži 10 % od ukupnog broja birača u RH.
7.1. Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog
sudjelovanja u obavljanju državne vlasti, i lokalne i područne (regionalne)
samouprave (NN 33/96, 92/01, 44/06, 69/07, 38/09)
Ovim Zakonom
regulira se raspisivanje i provedba
referenduma i drugih oblika osobnog sudjelovanja hrvatskih državljana s
biračkim pravom u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne ( regionalne)
samouprave (čl.1.).
Referendum je
oblik neposrednog odlučivanja birača u
obavljanju državne vlasti o pitanjima određenim Ustavom (državni referendum)
i o pitanjima iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne
(regionalne) samouprave utvrđenim zakonom i statutom (lokalni referendum).
Drugi oblici neposrednog odlučivanja birača u obavljanju državne vlasti te
lokalne i područne samouprave jesu: savjetodavni referendum, mjesni zborovi
građana i predstavke građana. Člankom 3. Zakona predviđeno je da državni
referendum mogu raspisati Hrvatski Sabor i Predsjednik Republike. Hrvatski
Sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu
zakona i o drugim pitanjima iz svojeg djelokruga. Predsjednik Republike može na
prijedlog Vlade i uz supotpis Predsjednika Vlade raspisati referendum o
prijedlogu o promjeni Ustava ili o drugim pitanjima za koje smatra da je važno
za neovisnost i opstojnost RH.
Hrvatski Sabor će
raspisati referendum o pitanjima
navedenim u st. 2. i 3. ovog članka ako to zatraži deset posto (10%) od ukupnog broja birača u RH. Državni
referendum mora se raspisati radi donošenja odluke o udruživanju R.Hrvatske u
savez sa drugim državama (stavak 5.)
Na državnom
referendumu imaju pravo sudjelovati hrvatski državljani. Predviđeno je pravo sudjelovanja hrvatskih državljana na
referendumu ako se zateknu za vrijeme referenduma izvan granica RH i to u
diplomatsko- konzularnim predstavništvima RH.
Na referendumu
birači odlučuju neposredno tajnim glasovanjem. Na državnom referendumu se
odlučuje većinom birača koji su glasovali, uz uvjet da je referendumu
pristupila većina od ukupnog broja birača upisanih u popis birača RH, ako za
pojedina pitanja Ustavom nije drugačije određeno.( članak 6.) Člankom 8. Zakona
predviđeno je da je odluka donesena na referendumu obvezatna. Zakonom je
predviđena mogućnost izjašnjavanja birača o potrebi da se zatraži raspisivanje
referenduma.
Člankom 8.a
Zakona predviđeno je da ako birači
ocijene da postoji potreba raspisivanja referenduma o prijedlogu za promjenu
Ustava, prijedloga zakona ili drugog pitanja iz djelokruga Hrvatskog Sabora ili
o pitanju za koje drže da je važno za neovisnost, jedinstvenost ili opstojnost
RH ,osnovat će organizacijski odbor za izjašnjavanje birača o potrebi da se
zatraži raspisivanje referenduma. Sukladno čl. 8. b Zakona organizacijski odbor
donosi odluku da se pristupi izjašnjavanju birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma.
Zakonom je predviđeno što ova odluka treba sadržavati. Između ostalog ova
odluka treba sadržavati jasno formulirano pitanje o kojem se traži raspisivanje
referenduma te rok unutar kojeg će se
sakupljati potpisi birača koji traže raspisivanje referenduma (ne duži od 15
dana).
Također mora biti
predviđeno referendumsko pitanje ili pitanja, odnosno jedan ili više prijedloga
o kojem će birači odlučivati. Sukladno članku 9. Zakona referendum se raspisuje
odlukom. Odluka Sadrži između ostalog naziv tijela koje raspisuje referendum ,
naziv akta o kojem se odlučuje na referendumu, tj. naznaku pitanja o kojem ili
o kojima će birači odlučivati na referendumu, te referendumsko pitanje ili
pitanja , odnosno jedan ili više prijedloga o kojem će birači odlučivati i dr.
Pitanje, odnosno jedan ili više prijedloga na glasačkom listiću moraju biti
tako napisani da birač koji glasuje može
o pitanju zaključiti za ili protiv, odnosno na nedvojben način odlučiti se za
jedan od prijedloga. (čl 33 st. 3.)
Kada se na
referendumu odlučuje o nekom pitanju birač na glasačkom listiću zaokružuje za
ili protiv, a kada se odlučuje o jednom ili više prijedloga birač na glasačkom
listiću zaokružuje redni broj prijedloga za koji glasuje.( članak 33.stavak
5.)
Člankom 57. Zakona predviđen je savjetodavni
referendum. Naime, Vlada RH može raspisati savjetodavni referendum za područje
jedne ili više jedinica lokalne samouprave ili područje regionalne samouprave
radi prethodnog pribavljanja mišljenja stanovnika tog područja o područnom
ustroju jedinica lokalne samouprave i lokalne uprave.
Člankom 60 Zakona
predviđeni su zborovi građana koji se sazivaju radi izjašnjavanja građana o
pojedinim pitanjima od lokalnog značaja, raspravljanja o potrebama i interesima
građana te davanja prijedloga od lokalnog značaja. Oni ne obvezuju
predstavničko tijelo općine i grada već samo mjesne odbore.
8.
ODLUKE USTAVNOG SUDA RH
8.1.
U rješenju Ustavnog suda RH
u predmetu nadzora državnog referenduma broj U-VIIR/602/2012 zaključak
Ustavnog suda je da u ovom slučaju ne postoje pretpostavke za provođenje
nadzora nad ustavnošću i zakonitošću državnog referenduma jer su zahtjevi
podnositeljice u nadležnosti Državnog izbornog povjerenstva (DIPa).
Navedenim rješenjem odbačen je zahtjev podnositeljice za provođenje nadzora nad
ustavnošću i zakonitošću državnog referenduma o pristupanju Republike Hrvatske
Europskoj uniji, koji je raspisan Odlukom Hrvatskog sabora 23. prosinca 2011.
("Narodne novine" broj 151/11.), a održan 22. siječnja 2012.
1)
Primjena članka 88. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske
("Narodne novine" broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst, u
daljnjem tekstu: Ustavni zakon) na konkretne slučajeve
2.
Ustavni sud, prije svega, napominje da se postupak nadzora nad ustavnošću i
zakonitošću državnog referenduma iz članaka 88. i 89. u vezi s člankom 96.
Ustavnog zakona, mora razlikovati od tzv. referendumskih sporova (članak 50.
Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju
državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave "Narodne
novine" broj 33/96., 92/01., 44/06., 58/06., 69/07. i 38/09. - u daljnjem
tekstu: Zakon o referendumu) u kojima je prigovor Državnom izbornom
povjerenstvu (u daljnjem tekstu: DIP) "zbog nepravilnosti pri provedbi
državnog ... referenduma na glasačkom mjestu" ovlašten podnijeti svaki
birač upisan u izvadak birača na dotičnom biračkom mjestu.
Ustavni
sud primjećuje da su prigovori koje je u svojem podnesku istakla podnositeljica
sadržajno isti ili slični iz drugog podneska "Javni prigovor na termin
održavanja referenduma /22. siječanj 2012/" kojeg su podnositelji u
razdoblju od 29. do 30. prosinca 2011. uputili DIP-u, Hrvatskoj radio
televiziji, Hrvatskoj izvještajnoj novinskoj agenciji i Ustavnom sudu.
Svojim
dopisom klasa: 014-02/11-12/19, ur.broj: 507-11-03 od 10. siječnja 2012. DIP je
odgovorio podnositeljici, te u obrazloženju svojeg očitovanja istaknuo:
"(...)
Slijedom navedenog, Državno izborno povjerenstvo kao tijelo nadležno za
provedbu državnog referenduma brine se za zakonitu i pravilnu provedbu
referenduma i, nakon što je odluka o raspisivanju državnog referenduma
donijeta, ne može dalje utjecati na termin održavanja referenduma.
S
druge strane, Državno izborno povjerenstvo cijeni da tijekom promidžbe
referenduma treba poštivati načelo na temelju kojeg se kako osobama koje
podržavaju, tako i osobama koje ne podržavaju udruživanje Republike Hrvatske
u Europsku uniju, omogućava ravnomjerna promidžba te slobodno izražavanje
svojih stajališta i njihovo predstavljanje javnosti. Stoga je potrebno da se u
televizijskim i radio emisijama omogući ravnopravno sudjelovanje kako osoba
koje podržavaju članstvo Republike Hrvatske u Europskoj uniji, tako i osoba
koje to članstvo ne podržavaju.(...)"
2)
Može li se podnesak podnositeljice smatrati zahtjevom iz članka 88. Ustavnog
zakona?
3.
Ustavni sud primjećuje da je predmetni podnesak podnositeljice pisan u obliku
javnog priopćenja prosvjedne naravi.
U
takvoj situaciji, predmetom nadzora nad ustavnošću i zakonitošću državnog
referenduma u postupku pred Ustavnim sudom mogu biti samo oni prigovori
podnositeljice koji nisu u nadležnosti DIP-a, a tiču se "aktivnosti"
vezanih uz konkretan državni referendum, koje se "provode suprotno Ustavu
i zakonu", a koje su takve naravi da se u odnosu na njih mogu
"poduzimati odgovarajuće mjere" (članak 88. u vezi s člankom
89. Ustavnog zakona).
II.
OCJENA USTAVNOG SUDA
4.
Iz podnesaka podnositeljice jasno se prepoznaje i sadržaj njezinih prigovora.
On se svodi na sljedeće tvrdnje:
"1.
Neobjektivno informiranje državljana RH na temu Europska unija ...
2.
Nisu osigurana sredstva za promociju negativnosti ulaska RH u EU (...).
3.
Euroskeptici su često podrugljivo prikazivani u propagandnim spotovima na TV-eu
(...).
4.
Svi javni mediji pogotovo oni u državnom vlasništvu nisu ujednačeno zastupali
obje grupacije građana RH (...).
5.
Neinformiranost državljana RH o Europskom zakonodavstvu (...).
6.
Neinformiranost državljana RH o cjelokupnoj dokumentaciji vezanoj za
predpristupne pregovore između RH i EU po svim poglavljima (...).
7.
Neprovođenje javne rasprave zašto da i zašto ne u EU (...).
8.
Nedorečenost Zakona o provedbi referenduma do te mjere da je upitan legitimitet
samog referenduma.
9.
Netočan popis birača (700.000) u odnosu na stvarno stanje (...).
(...)"
Podnositeljica
dalje navodi kako se nisu ispunili demokratski uvjeti za održavanje referenduma
jer je rok bio prekratak da se pučanstvo kvalitetno informira oko tako složenog
pitanja. Ističe i niz nepravilnosti zamijećenih tijekom samog glasovanja na
referendumu.
5.
Ustavni sud utvrđuje da su zahtjevi podnositeljice navedeni u prethodnoj točki
(od 1. do 9.) u nadležnosti DIP-a.
Zakon
o referendumu u članku 16. propisuje:
"Članak
16.
Državno
povjerenstvo:
-
brine se za zakonitu provedbu državnog referenduma,
(...)"
5.1.
Ustavni sud u tom smislu primjećuje da je DIP na podnesak podnositeljice, koji
je u Ustavnom sudu zaprimljen 30. prosinca 2011., postupio u skladu s člankom
16. alinejom 1. Zakona o referendumu.
Ustavni
sud sa svoje strane može samo ponoviti da je stajalište, koje je u svom dopisu
istaknuo DIP, pravilno.
5.2.
Dakle, predmetni zahtjev podnositeljice po svom sadržaju ne može biti predmet
postupka nadzora nad ustavnošću i zakonitošću državnog referenduma u smislu
članaka 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona.
Konačno,
on ne zadovoljava pretpostavke propisane Ustavnim zakonom da bi ga Ustavni sud
mogao smatrati podneskom u nekoj drugoj vrsti ustavnosudskih postupaka.
Sukladno
tome, ne postoje pretpostavke za postupanje Ustavnog suda u povodu tog zahtjeva
podnositeljice u ovom ustavnosudskom postupku.
6.
Stoga, Ustavni sud, iz prethodno navedenih razloga, a na temelju članka 92.
stavka 1. Ustavnog zakona, utvrđuje da u povodu podnesaka podnositeljice ne
postoje pretpostavke za provođenje postupka nadzora nad ustavnošću i
zakonitošću državnog referenduma u smislu članaka 88. i 89. u vezi s člankom
96. Ustavnog zakona..
8.2. U Odluci Ustavnog suda
broj U-VIIR-602/2012 od 14.veljače 2012 o referendumu zauzeto
je stajalište da je postupak provedbe referenduma strogo formalni postupak.
Referendum se može raspisati, u skladu s Ustavom i zakonom, samo u cilju
traženja odgovora birača na specificirano i jasno formulirano pitanje koje mora
biti postavljeno već prilikom započinjanja postupka prikupljanja potpisa kojima
birači zahtijevaju održavanje referenduma (prema Zakonu o referendumu koji je
na snazi, riječ je o odluci organizacijskog odbora da se pristupi izjašnjavanju
birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma).
U
zaključku Odluke navodi se da je utvrđeno da su 3. rujna 2010., povlačenjem iz
zakonodavnog postupka Prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o radu, s Konačnim
prijedlogom zakona, koji je Vlada Republike Hrvatske aktom klasa:
110-01/10-01/01, ur broj: 5030104-10-1 od 28. svibnja 2010. uputila u
zakonodavni postupak, prestale postojati pretpostavke za raspisivanje
referenduma koje je zatražilo 15,95% (717.149) birača u Republici Hrvatskoj u
vezi s referendumskim pitanjem: "Jeste li za zadržavanje važećih zakonskih
odredbi o produženoj primjeni pravnih pravila sadržanih u kolektivnim ugovorima
i otkazivanju kolektivnih ugovora.»
Prijedlog
zakona koji bi sadržavao odgovor suprotan odgovoru „DA“ na
referendumsko pitanje navedeno u točki I. ove izreke ne smije se uputiti u
zakonodavni postupak prije proteka roka od godinu dana od objave ove odluke u „Narodnim
novinama“, osim ako se o tom prijedlogu zakona prethodno
ne raspiše i provede referendum na temelju valjanih potpisa 15,95 % (717.149)
birača prikupljenih u razdoblju od 9. lipnja 2010. do 23. lipnja 2010.
8.3.
Odlukom Ustavnog suda RH broj U-II2153/2007 od 16. siječnja
2008 ukinuta je Odluka o raspisivanju referenduma o izjašnjavanju građana
Varaždinske županije klasa: 014-92/07-01/1, ur broj: 2186/1-01-07-1 od 19.
travnja 2007. ("Službeni vjesnik Varaždinske županije", broj 9/07.).
U obrazloženju navedene odluke navodi se da je Vlada
Republike Hrvatske podnijela na temelju
članka 35. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne
novine", broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst, u daljnjem
tekstu: Ustavni zakon), zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom navedene
Odluke o raspisivanju referenduma o izjašnjavanju građana Varaždinske županije,
koju je donijela Županijska skupština Varaždinske županije 19. travnja 2007., a
objavljena je u "Službenom vjesniku Varaždinske županije", broj 9/07.
(u daljnjem tekstu: osporena Odluka).
Osporenom
odlukom Županijske skupštine Varaždinske Županije raspisan je referendum za
područje Varaždinske Županije radi izjašnjavanje građana o određenju Državnog
Zavoda za statistiku
Županijska
skupština Varaždinske županije raspisuje referendum za područje Varaždinske
županije radi izjašnjavanja građana o određenju Državnog zavoda za statistiku
prema kojem je Varaždinska županija svrstana u prostornu jedinicu
Sjeverozapadne Hrvatske za statistiku 2. razine zajedno s Gradom Zagrebom.
Prostornu
jedinicu Sjeverozapadne Hrvatske čine: Grad Zagreb, Zagrebačka županija, Krapinsko-zagorska
županija, Varaždinska županija, Koprivničko-križevačka županija i Međimurska
županija.II.
Pitanje
o kojem će birači odlučivati na referendumu glasi:
"Da
li se slažete s određenjem Državnog zavoda za statistiku prema kojem je
Varaždinska županija svrstana u istu prostornu jedinicu za statistiku II.
razine zajedno s Gradom Zagrebom.".
Građani
će se izjašnjavati zaokruživanjem odgovora ZA ili PROTIV pitanja iz stavka 1.
ovog članka, na glasačkom listiću.
Osporena
Odluka donijeta je na temelju članka 4. Zakona o referendumu i drugim oblicima
osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne
(regionalne) samouprave ("Narodne novine", broj 33/96., 92/01.,
44/06., 58/06. i 69/07., u daljnjem tekstu: Zakon o referendumu), članka 5. ZID
Zakona o referendumu ("Narodne novine", broj 92/01.), članka 24.
stavka 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne
novine", broj 33/01., 60/01. i 129/05., u daljnjem tekstu: ZLPS) i članka
19. točke 2. Statuta Varaždinske županije ("Službeni vjesnik Varaždinske
županije", broj 10/06. - pročišćeni tekst i 29/06.).
Vlada
Republike Hrvatske u zahtjevu ističe da pitanje o kojemu se trebalo odlučivati
na referendumu, prema Ustavu, ne spada u samoupravni djelokrug županije, kao jedinice
područne (regionalne) samouprave, niti je posebnim zakonom propisano da
predstavničko tijelo te jedinice odlučuje o "prostornim jedinicama za
statistiku", zbog čega osporena Odluka, prema mišljenju Vlade, nije u
skladu s Ustavom i zakonom.
Stoga,
Vlada Republike Hrvatske smatra da je osporena Odluka nesuglasna s člankom 132.
stavkom 3. Ustava, člankom 4. stavkom 2. Zakona o referendumu te člankom 20.
stavkom 1. i člankom 24. stavkom 2. ZLPS.
Prema ocjeni Ustavnog suda Zahtjev je osnovan
Za
ocjenu suglasnosti osporene Odluke s Ustavom mjerodavne su sljedeće odredbe
Ustava:
Prema odredbi članka 132 Ustava RH građanima se jamči pravo na lokalnu i
područnu (regionalnu) samoupravu. Pravo na samoupravu ostvaruje se preko
lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela (...).Građani
mogu neposredno sudjelovati u upravljanju lokalnim poslovima, putem zborova,
referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa zakonom i
statutom
Članak
133. stavak 2.
Jedinice
područne (regionalne) samouprave su županije. (...).
Prema
članku 134. stavka 2. i 3. Ustava jedinice područne (regionalne)
samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito
poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje,
gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj
mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.
Poslovi
(...) područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. (...)
Člankom
4. Zakona o referendumu propisano je
:
Lokalni
referendum može raspisati predstavničko tijelo jedinice (...) područne
(regionalne) samouprave.
Predstavničko
tijelo iz stavka 1. ovoga članka može pod uvjetima propisanim Zakonom o
lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i statutom, raspisati referendum
o pitanju iz svojega samoupravnog djelokruga o kojem predstavničko tijelo ima
pravo donositi odluke.
Člankom
20. ZLPS propisano je da županija u svom samoupravnom djelokrugu obavlja
poslove od područnog (regionalnog) značaja, a osobito poslove koji se odnose
na: školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski
razvoj, promet i prometnu infrastrukturu, planiranje i razvoj mreže obrazovnih,
zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova (stavak 1.) te da će se posebnim
zakonima, kojima se uređuju pojedine djelatnosti iz stavka 1. tog članka,
odrediti poslovi, obavljanje kojih je županija dužna organizirati, te poslovi
koje županija može obavljati ako je osigurala uvjete za njihovo obavljanje
(stavak 2.).
Odredbama
članka 24. stavaka 1. i 2. ZLPS propisano je:
Građani
mogu neposredno sudjelovati u odlučivanju o lokalnim poslovima putem
referenduma (...), u skladu sa zakonom i statutom jedinice (...) područne
(regionalne) samouprave. Referendum
se može raspisati radi odlučivanja o prijedlogu o promjeni statuta, o
prijedlogu općeg akta ili drugog pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela
kao i o drugim pitanjima određenim zakonom i statutom.
Prema članku 43. stavku 1. Zakona o službenoj statistici ("Narodne
novine", broj 103/03.), Državni zavod za statistiku u suradnji s
nositeljima službene statistike određuje metodološke osnove za provođenje svih
statističkih istraživanja. Prema stavku 2. članka 43. tog Zakona, metodološke
osnove iz stavka 1. obuhvaćaju određivanje statističkih jedinica, određivanje
sadržaja i obilježja istraživanja, definicije, nomenklature, klasifikacije i
standarde koji se koriste u provođenju statističkog istraživanja te određivanje
izvještajnih jedinica koje obuhvaćaju pojedino statističko istraživanje.
Na temelju tih zakonskih odredbi, Državni zavod za statistiku donio je
Nacionalnu klasifikaciju prostornih jedinica za statistiku ("Narodne
novine", broj 35/07.), kojom su u točki 3. u Prostornu jedinicu za
statistiku 2. razine "Sjeverozapadna Hrvatska" uvršteni: Grad Zagreb,
Zagrebačka županija, Krapinsko-zagorska županija, Varaždinska županija,
Koprivničko-križevačka županija i Međimurska županija.
Prema mjerodavnim ustavnim i zakonskim odredbama, županija može raspisati
referendum samo o pitanjima iz svog područnog (regionalnog) djelokruga (tzv.
samoupravni rezervat), a to nije pitanje određivanja statističkih prostornih
jedinica.
Budući da osporenom Odlukom nije raspisan referendum o pitanju iz
samoupravnog djelokruga županije, Ustavni sud ocjenjuje da ta Odluka nije u
suglasnosti s člancima 132. stavkom 3. i 134. stavkom 2. Ustava te člankom 4.
stavkom 2. Zakona o referendumu i člankom 24. stavkom 2. ZLPS.
ZAKLJUČAK
Iz navedenih propisa
proizlazi da je Republika Hrvatska konstitutivna predstavnička demokracije u kojoj narod obnaša vlast sukladno
Ustavu izborom svojih predstavnika i
neposrednim odlučivanjem. Teoretičari ustavnog prava, kako je navedeno, govore
o obliku polu neposredne demokracije u R. Hrvatskoj. Može se zaključiti prema podacima iz prakse da se osnovni oblici
neposredne demokracije u R Hrvatskoj – referendum i narodna inicijative
predviđeni Ustavom i zakonom ne primjenjuju dovoljno često, kao što je to
primjerice u Švicarskoj Konfederaciji
koja je zemlja neposredne demokracije.
Institutom narodne
inicijative za raspisivanje referenduma propisanim čl. 87 Ustava RH o
prijedlogu za promjenu Ustava, zakona ili o drugom pitanju iz svojeg djelokruga
i o drugom pitanju važnom za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost RH predviđeno
je da će Hrvatski Sabor raspisati referendum sukladno zakonu ako to zatraži
deset posto (10%) od ukupnog broja birača u RH.
De lege ferenda ovaj broj birača od 10%
potreban za prihvaćanje narodne inicijative bilo bi uputno smanjiti, jer
se čini previsok. Broj stanovnika u RH
je 4 miliona i 456 tisuća
stanovnika. U Švicarskoj Konfederaciji
kod primjene narodne inicijative sukladno čl. 138. i 139. Ustava Švicarske konfederacije 100 000
građana može svakodobno tražiti raspisivanje referenduma za potpunu ili
djelomičnu izmjenu federalnog Ustava, što se s obzirom na broj stanovnika u
Švicarskoj (oko osam miliona) može smatrati adekvatnim rješenjem u cilju
ostvarivanja neposredne demokracije.
Također bi se mogla
predložiti de lege ferenda izmjena odredbe članka. 8.b.stavka 2.Zakona o
referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti
i lokalne i područne ( regionalne) samouprave ( « Narodne novine» broj
33/96….38/09), kojom je predviđeno da rok unutar kojeg se sakupljaju potpisi
birača koji traže raspisivanje
referenduma ne može biti duži od 15 dana , na način da se taj rok produži
Literatura:
1)
Prof.
Branko Smerdel i prof. Smiljko Sokol: Ustavno pravo, Zagreb, Pravni fakultet,
2006. godine)
2)
Andreas
Auer, Giorgio Malinverni i Michel Hottelier:»Droit constitutionel suisse»
Staempfli Editions SA, Berne, Suisse»